金融基础设施监督管理办法来了！如何设立？如何实施运营风险管理？系统重要性标准如何认定？

　　21世纪经济报道记者李览青 上海报道

　　12月14日，中国人民银行发布关于《金融基础设施监督管理办法（征求意见稿）》公开征求意见的通知，意见反馈截止时间为2023年1月14日。

　　央行指出，为加强金融基础设施统筹监管与建设规划，保障金融体系安全高效运行，推动构建现代中央银行制度，人民银行会同有关部门起草了《金融基础设施监督管理办法（征求意见稿）》（简称《办法》），旨在明确金融基础设施监督管理总体制度框架，健全金融基础设施准入管理，推动构建国内国际“双循环”的新发展格局，促进金融更好服务实体经济。

　　央行表示，金融基础设施在金融市场运行中居于枢纽地位，是金融市场稳健高效运行的基础性保障。经过多年建设，我国逐步形成了为货币、证券、基金、期货、外汇等金融市场交易活动提供支持的金融基础设施体系，功能比较齐全、运行整体稳健。但在当前国际环境错综复杂、金融科技迅猛发展、外部网络安全挑战不断加剧的形势下，我国金融基础设施法治建设相对滞后、缺乏统筹监管的问题愈发凸显。

　　《办法》分为六章，共四十六条，明确了六类金融基础设施准入与监督管理的细化安排，包括总则、设立和准入、运营要求、监督管理、法律责任、附则。明确了金融基础设施定义与统筹监管总体安排，完善金融基础设施准入安排，强化金融基础设施运营要求及风险管理，明确将金融基础设施监督管理规则，对金融基础设施相关主体法律责任作出规定。

　　完善准入安排，对境外金融基础设施跨境交付管理提出要求

　　《办法》所称的金融基础设施，是指金融资产登记存管系统、清算结算系统（含开展集中清算业务的中央对手方）、交易设施、交易报告库，重要支付系统、基础征信系统。

　　《办法》要求国务院金融管理部门要加强规划引领，促进金融基础设施之间有序互联互通，适度竞争，不断优化金融基础设施布局，增强整体性，加强金融基础设施治理体系建设，促使金融基础设施运营机构服从大局、优先维护公共利益，进一步完善治理，提高运行效率与服务水平，防止过度追求利润和承担风险，促进服务市场与支持监管并重。对于涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构，保持国家绝对控制力。

　　《办法》对在境内设立金融基础设施的条件，包括股东及“董监高”资质、资本要求、系统建设等作出规定。

　　金融基础设施的准入和监督管理，应当遵循“谁审批、谁监管、谁负责”的原则，并根据实际需要，做好与国家宏观经济管理部门的沟通协调，确保金融基础设施符合国家战略和规划，符合国家经济社会发展需要，有力维护国家金融安全。

　　具体来说，中国证券监督管理委员会负责涉及证券、期货及其相关活动的新设金融基础设施准入管理；中国人民银行负责新设支付系统、基础征信系统以及银行间市场金融基础设施的准入管理；其他新设金融基础设施由中国人民银行会同其他相关国务院金融管理部门负责准入管理。涉及或可能涉及对金融体系产生重大影响或相关国务院金融管理部门认为确有必要的金融基础设施，应当报经国务院同意后批准。对于其中影响或可能影响中华人民共和国国家安全的外商投资，依法进行外商投资安全审查。

　　《报告》要求，未经批准，任何单位或者个人不得设立或者以任何形式运营金融基础设施，不得使用“金融”“交易所”、“交易中心”、“登记结算”、“清算”、“交易报告”等涉及金融基础设施服务或近似的名称。

　　值得关注的是，《报告》还对境外金融基础设施跨境交付管理提出要求，相关法律法规允许境外金融基础设施向境内单位或者个人提供跨境交付服务的，由国务院金融管理部门按职责分工依据相关法律法规实施准入。

　　国务院金融管理部门将依法公布金融基础设施及运营机构名单。

　　强化运营风险管理与数据信息安全

　　《办法》明确了金融基础设施运营机构在关键业务岗位管理、技术规范、系统故障应急处理机制和灾难备份机制等方面的运营准则。同时，对金融基础设施及其运营机构面临的法律、信用、流动性、业务及运营风险等提出具体管理规定，要求金融基础设施运营机构监测所在市场整体运行风险，维护市场秩序，强化风险管理。建立健全金融基础设施运营机构公司治理、风险管理。

　　金融基础设施运营机构是指根据法律法规、国务院相关决定及办法规定，经批准负责建设、运营和维护金融基础设施的企业法人或事业单位法人。

　　《办法》在对金融基础设施运营机构的风险管理提出六大要求的同时，要求运营机构做好风险准备。

　　金融基础设施运营机构应当设立风险管理委员会，建立健全稳健的风险管理框架，确保能够识别、度量、监测和管理相关风险。包括但不限于：

　　有效度量、监测和管理来自参与者的信用风险和来自在支付、清算和结算过程中产生的信用风险，并通过高信用等级、低流动性风险和低市场风险的担保品管理自身的信用风险敞口；有效度量、监测和管理流动性风险。金融基础设施运营机构应当持有足够的流动性资源，包括但不限于现金、存款、商业银行授信额度等；有效度量、监测和管理整体市场运行风险；保持不低于六个月当前运营成本的优质流动性资产，以弥补可能发生的经营性亏损，保障持续运营。优质流动性资产范围由相关部门另行规定；将用于满足六个月经营需要的自有资产和参与者资产保存在经国务院金融管理部门认可的金融机构或专业机构；定期监测和评估参与者、参与者客户及其他单位可能对金融基础设施带来的风险。

　　风险准备方面，金融基础设施运营机构应当按照有关规定，以保证金、一般风险准备等方式储备充足的风险准备资源，用于弥补因违约交收、技术故障、操作失误、不可抗力及其他尚未识别的风险事件造成的损失。

　　此外，《办法》对金融基础设施运营机构的数据保存与信息安全提出要求。要求其妥善保存金融基础设施服务的相关记录、原始凭证和数据信息，以及内部管理、业务经营有关的各项信息，保存期限应当不少于20年，法律法规另有规定的除外。对于数据安全，应当承担信息安全管理主体责任，建立完善有效的内部数据安全管理制度和问责办法，对金融基础设施参与者的业务数据信息、相关资料，以及提供服务过程中产生的其他数据信息进行保密，确保数据信息不被非法窃取及非法使用，不侵害个人隐私。

　　出台系统重要性认定标准，明确监管者自身责任追究机制

　　按照“谁审批、谁监管、谁负责”的原则，《办法》规定了国务院金融管理部门对金融基础设施的监督管理要求，包括备案事项、报告事项、处置及退出事项，提出了系统重要性金融基础设施认定标准。其中，属于系统重要性金融基础设施的，由国务院金融管理部门按职责分工负责监管。国务院金融监管部门现有的机构监管职责不变。

　　需要关注的是，《办法》出台系统重要性金融基础设施的认定标准，系统重要性金融基础设施由国务院金融管理部门按职责分工负责提出认定意见并监管。具体来说，认定标准包括：参与者数量大、分布广；市场占有率较高；业务复杂，与金融机构关联性强，或者与其他系统重要性金融基础设施相互连接；在金融市场中提供难以替代的关键服务，一旦发生重大风险事件等导致无法持续经营，可能对金融体系和实体经济产生重大不利影响。

　　系统重要性金融基础设施及其运营机构，在维持由国务院金融管理部门负责监管的现行监管体制不变基础上，由中国人民银行负责宏观审慎监管。其中，涉及证券、期货及其相关活动的金融基础设施及其运营机构，由中国证券监督管理委员会依法进行监管；支付系统、基础征信系统、银行间市场金融基础设施及其运营机构，由中国人民银行负责监管；其他金融基础设施及其运营机构，由中国人民银行会同其他相关国务院金融管理部门进行功能监管，国务院金融监督管理机构现有的机构监管职责不变。

　　《办法》在现行法律法规框架下，规定了对金融基础设施的相关罚则，对未持牌经营、“董监高”人员不符合任职条件、行政许可申请存在虚假申报等情况的机构及相关人员，采取不同层级的行政处罚方式，最高罚款金额100万元。

　　未经有关部门批准，不得擅自运营金融基础设施或实质性开办、超出原业务范围开办金融基础设施业务，或伪造、变造金融基础设施业务许可证。

　　同时，《办法》还明确了对金融基础设施监管者自身的责任追究机制。国务院金融管理部门及其分支机构工作人员违反本办法规定批准金融基础设施，或存在徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，依法给予行政处分；涉嫌构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。